新聞背景
欧盟领导人暗示ETS有灵活性
但是德贝克说，如果国际民航组织步履拖沓，欧盟有可能转向世界贸易组织，从而触发贸易战的风险。
April 1st 2013
对于倍受争议的航空领域欧盟碳排放交易计划（ETS），欧盟委员会（EC）也许已经让钟“停摆”， 但是另一个 计时器却在嘀嗒嘀嗒地走个不停，迅速走向针对国际民航组织（ICAO）设定的截止日期。Read More »国际民航组织被要求在此日期之前为航空运输业对环境� 成的影响寻求 一个全球性解决办法。二月，全行业160多位代表到香港出席《东方航讯》主办的第五届《让天空更蓝》航空与环境会议。会上，欧盟一位顶级官员表示企盼国际 民航组织的努力取得成功，不过他暗示说如果不能找到解决办法，欧盟将使出一� �更大的棍子。
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| '我们像以往那� �满怀希望，期待国际民航组织能够找到解决办法，不过国际民航组织单单依� 自身力量也许难以取得成功。' |
| 何塞·德贝克 欧盟委员会气候行动司总司长 |
欧盟委员会表示，在倍受争议的欧盟排放交易计划（ETS）问题上，为了阻止已经停摆的钟重新启动，并不一定要求即将于今年九月召开的、具有极端重要性的国 际民航组织（ICAO）全体大会非要达成一项航空领域解决全球排放问题的最终协议。欧盟委员会气候行动司总司长何塞·德贝克（Jos Delbeke）在二月召开的第五届《让天空更蓝》会议上这� �明确地表态。
他解释说，重要的事情是“在我们长期行动方向这一问题上达成一致，我迫切希望我们能做出一项原则性决定，其中包含对� �心部分及实施的时间框架作出决定。”
这是一条好消息。德贝克同时还在国际民航组织的一个高级委员会中担任比利时代表。该高级委员会负责制定一项解决办法 并将草案提交给全体大会。他在发布上述消息的同时，还明白� 误地提出警告说，如果不能找到向前迈进一步的办法，欧盟委员会将非常乐意地将此问题提交给世界 贸易组织（WTO）。那里一个解决贸易争端的平台。
“我担心我们的讨论将有可能转移到国际民航组织之外，被提交到其它舞台上，例如世界贸易组织。这可能不是一个有助于解决问题的发展。不过，如果不能找到解决办法，我们很乐意迈出这一步，”他说。
去年年底，面临着全球一致的谴责声浪，布鲁塞尔宣布暂时停止排放交易计划的实施，至少是在国际领域。但是同时欧盟发出誓言，如果国际民航组织未能制定一项全球方案，欧盟将重新推出排放交易计划。
事实上，就在德贝克发表上述言论这一天，欧洲议会环境委员会投票支持“让钟停摆”的措施。虽然这一决定还需要得到即将于四月份召开的议会全体会议的批准，但是它已经赢得足够支持，遭遇逆转已经是不可能的事情。
就在德贝克在2013《让天空更蓝》会议上发表演说前不久，中国方面发出严厉警告说，不管国际民航组织会出现什么� �的结果，� 论欧盟在排放交易计划方面采取何种行动，北京都会拒绝参与。
这一信息是中国航空运输协会（CATA，简称中航协）秘书长魏振中在大会上发布的。（另有专文报导。）美国国会同� �规定美国航空公司参与是非法的。其它国家，例如印度，也威胁说要采取类似行动。
这次会议期间，有一点是非常清楚的：国际民航组织的高级小组已经在拨开迷雾向前迈进，努力探索一条通过向全球解决方案的、能为各方接受的道路。此高级小组已经召开了两次会议，到本月底还要再召开一次会议。届时距离国际民航组织全体大会还有整整六个月的时间。
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| 执行小组（左起）：波音商用飞机公司环境与航空政策总经理朱利·费尔� � （Julie Felgar），发动机联盟总裁玛丽·爱伦·琼斯（Mary Ellen Jones），空中客车公司环保事务副总裁安卓雅·德本（Andrea Debbane），国际航协理事长兼首席执行官汤彦麟（Tony Tyler），国泰航空公司行政总裁史乐山（John Slosar） |
德贝克说迄今为止“开展的讨论是有益的，但是同我们今年年底之前希望国际民航组织实现的目� �相比较，进展速度远远显得太慢。”
作为国际民航组织中航空运输业的代表，航空运输行动小组（ATAG）执行干事保罗•史蒂尔（Paul Steele）同意他的看法，认为进展速度太慢。
他说整个问题继续“陷于政治泥潭之中”，讨论协商将要持续今年整整一个年头，也许还会更长。史蒂尔又说，这是欧盟与 国际民航组织之间一项十分微妙的平衡行动。关键要看国际民航组织的192个会员国能做出多大进步，以满足欧盟的要求，避免“欧盟排放交易计划” 在年底之际“卷土重来”。
“我读出的信息是，欧盟也许愿意接受三四年前不愿意接受的若干事情。如果在探讨全球方案方面能够达成一项协议，使2020年以后的发展也在很大程度上包括在内，他们也许会觉得符合他们的口味，”他说。
国际航空运输协会（IATA，简称国际航协）理事长兼首席执行官汤彦麟（Tony Tyler）在会议上发表的主旨演说中指出，欧盟作出的让排放交易计划“钟表”的决定，提供了“空前有利”的机会，� 为它化解了一场潜在的贸易战，避免了 本行业全球减排战略陷于支离� �碎的危险。
“反对欧盟超越领土范围将国际航空运输业纳入其排放交易计划的声浪，一度使国际上出现了剑拔弩� 的对峙状态。停表措施使各国政府有机会集中精力通过国际民航组织的程序，来探索一项全球方案，”汤彦麟说。
“各方正在认真工作，准备这� �的全球方案。这是一种积极的态势。不过我们不应当抱有不切实际的幻想，误认为达成全球方案是一蹴而就的事情。”
国泰航空公司行政总裁史乐山（John Slosar）同� �承认欧盟采取的停表行动具有积极意义。“航空运输大家庭中的大多数成员都不支持他们提出的单方面计划，这已经不是什么秘密，� 为这项计 划有许多弊病，特别是它会带来潜在的危险，把世界法规拖向� 拼我补、毫� 协调、各行其是、相互重� 的状态，最终� 成效率低下甚至是弊大于利的结果，”他 说。
“不过现在，危险已经被我们甩在身后。作为一个行业，我们必须集中力量取得积极进展。毫� 疑问，全行业的解决办法，必须从自身起步。”
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| '欧盟也许愿意接受三四年前不愿意接受的若干事情。' |
| 保罗•史蒂尔 航空运输行动小组执行干事 |
国际民航组织已经准备了三套采取市场化措施的全球方案：碳补偿，包含创收成分的碳补偿，以及全面的全球性排放交易计划。
与此相平行的是，如果世界各国不能达成一项各方都能适用的单一机制，那么国际民航组织将探讨怎� �才能制定一个框架，也就是适用于世界各国的法规手册，以便让各个国家制定自己的市场化措施。
“要表态支持哪一匹特定的马，目前为时尚早，”史蒂尔说。不过他相信简单明了的补偿机制，也许是最简单最便捷的做法，届时人们只需要购买点数，为2020年以后的增长作出补偿。
汤彦麟也认为补偿似乎是最容易实施的做法。“不过� 论采用哪一种方案，魔鬼都存在于实施细节之中，”他说。
“我们一定要时时刻刻提醒政府，航空运输业是一个竞争非常激烈的行业。去年，整个行业的净盈利率只有区区的1%。所以要让政府一致认识到必须建立一个保证公平竞争的体系，这是极其关键的。
“由于盈利率像刀锋一� �极其微薄，即便是竞争场所稍微出现一点偏斜，带来的后果也很可能是极其严重的。”
亚太航空公司协会（AAPA，简称亚太航协）理事长安德鲁·赫德曼（Andrew Herdman）指出，欧盟排放交易计划的停表决定，也许可以解释为一个大度的姿态，但是它是带有条件的，而且只是暂时的。
他说，由于中国、美国和其它许多国家持反对态度，坚决拒绝参与，这项计划的卷土重来不会解决任何问题。
“这种状态在一年期间是难以改变的，”他说，� 而在此问题上出现严重贸易战的威胁依然存在。
德贝克为欧盟行动辩护说：“我要着重指出，欧盟采取了一个完全是超乎寻常的举动。正常条件下，如果一项法规按照严� �的程序得以正式通过，就要付诸实施，并一直实施下去，”他说。
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| '我们是全世界燃油效率最高的行业。' |
| 南希•杨 美国航空运输协会主管环境事务副总裁 |
“所以停表措施，是一个在有限期限内采取的深思熟虑的行动，目的是促进洽谈和讨论的重新开始。我们充满信心，相信我们在桌子旁边一定能够找到一些有意义的东西。”
德贝克说“解决这个问题需要我们付出一年的时间，但是不能更长。”
“我们像以往那� �满怀希望，期待国际民航组织能够找到解决办法，不过国际民航组织单单依� 自身力量也许难以取得成功……正� 为如此，由行业自身做出的贡献，对于他们正在从事的工作而言，也许是一个非常重要的贡献，”他说。
“我们正在讨论一个框架，让它引导我们直接走向辩论的� �心，不过这只是一个临时方案。实实在在的方案，应当是全球性的解决温室气体排放问题的方案。”
“一个全球性解决方案，将不可避免地成为一项市场化机制的一个组成部分。所以民间部门所做的任何工作，只要能引领我们沿着一项市场化机制的道路继续走下去，都应当看成是辩论中一个有重大建设性的输入。”
德贝克非常清楚地表明，要让欧盟接受上述框架，最低条件必须得到满足。任何框架协议签约国之间的互相共识，是必不可少的，实施的地理范围也是必不可少的。欧洲不会接受任何将市场化机制局限于本国空域、并将国际空域排除在外的方案。
也就是说，任何方案都必须是全球性的，决不能局限于各个国家的空域。
德贝克说问题是不可能自行消失的。“全世界已经一致认识到，气候变化问题正趋向于日益严重，”他说。
他补充说，虽然航空运输业仅� 全球排放量的2%，但这是一个十分严重的数字。德贝克说，� �据国际能源机构提供的信息，如果航空运输业不能� 大力度严� �控制，到2050年它的排放量在全球排放总量中所� 的比例将高达20%。
美国航空运输协会（A4A）负责环境事务的副总裁南希•杨（Nancy Young）指责欧盟及其它一些人不断地制� 一个神话，说什么如果航空运输业不采取行动，“就将成为排放量不断增长的巨形怪物。美国航空公司在2000年 至2012年期间已经显著地提高了燃油效率，结果使我们的总排放量减少了11%，同时还使乘客和货物的运输量提高了16%，”她说。“国际航空运输业已经 把这个排放量爆炸性增长的神话推翻到桌子下面。”
杨说设计市场化措施，是为了刺激用其它办法� 法实施的行动。“然而我们已经做到了。我们是全世界燃油效率最高的行业。我们的业务模式不断地刺激我们，让我们坚持我们的做法。”
德贝克说国际民航组织内部的辩论，并不是关于欧盟排放交易计划本身，而是关于对温室气体排放全球应当采取何种态度。
“如果高级小组的全体成员都遵循这条路线，我们就会取得大得多的进展，”他说。
航空运输业最为关注的问题之一，是一旦各国政府开始实施各自的排放计划，结果将变成一个� 拼一块我补一片、相互重� 的大床单。
这� �一幅图景，将给国际航空公司带来又一场噩梦。他们将面临行政法规组成的丛林，不得不向多个国家缴纳排放费用。
“这不是危言耸听的谬论，”史蒂尔说。“现实情况是已经有40多个国家推出了某种形式的与排放相关的收费。他们每年要征收70多亿美元的费用，放进国家金库，事实上没有一分钱用于环保事业。正� 为如此，我们迫切需要通过国际民航组织制定一项全球方案。”
德贝克说，他在《让天空更蓝》会议期间，听到有人提出“我们必须避免� 拼一块我补一片的市场化措施。我们也像� 们一� �，对那种状况感到非常担忧。那� �形成的结果将是不好的。从行政管理的角度看，那是非常笨拙的做法，”他说。
通往解决办法的道路，也许依然是布满了坑坑洼洼。如果采用指导性框架的办法，会引起有关国家权利方面的问题。航空协 议从性质上说通常是双边的。但是，如果有一个国家签署了框架协议，这是否意味着当框架协议的另一个签约国对其航空公司强行实施市场化措施的时候，该国由于 已经同意了框架协议，� 而对此问题没有否决权？
不过，最大的问题还在于怎� �处理国家之间有区别的状况：要认识到对于不同的国家而言，航空运输业处于不同的发展水平，有些国家的发展速度要快于其它国家。
“� 怎� �才能确保� 论� 推出什么措施，都不会对发展中国家构成惩罚，不会对这些国家的快速增长构成惩罚？”史蒂尔问道。“怎� �解决这一问题，是整个事情的� �心。除非我们能让发展中国家同意向前迈进的做法，否则要取得任何进展，都是极其困难的。”
按照联合国气候变化框架公约（UNFCCC），可分为属于发达国家的附件1国家，还有非附件1国家。
“国际民航组织中的某些国家正试图将同� �的国家分类引入航空运输业之中，”史蒂尔说。“但是对于航空运输业而言，这是行不通的，� 为某些发展中国家具有最发达的航空运输市场和航空运输行业，例如巴西，阿拉伯联合酋长国，新� 坡，中国，甚至还包括埃塞俄比亚。”
“所以，国际航空运输业的整个工作模式，与气候变化的讨论不尽相同。我们现在所说的，是指我们需要针对气候变化的一个航空运输业的解决方案，而不是针对一个航空运输问题的气候方案。”
汤彦麟说要各国政府达成一项协议，这一进程将是非常困难的，在认识到这一点之后，尽最大可能提供支持的做法，是符合航空运输业的利益的。
“不可能有完美� 缺的方案做到负担均分，但是全行业有一致同意的立场，目� �是让负担尽可能公平地分配。对于航空公司而言，相比于在缺乏航空运输专业技术与经验的条件下、由各国政府各自制定自己的计划，这是一个更� 适应他们要求的做法，”他说。
“欧盟的排放交易计划提案中涉及的监管、报告、验证要求，复杂与麻烦到令人难以置信的程度。这是一个非常清楚的例子，说明如果把怎� �开展业务营运的决策交给各国政府，事情有可能会走到何等荒谬的程度，”他说。
汤彦麟解释说国际航协的任务是促进航空公司之间达成协议。国际航协充分期待单依� 技术、运行和基础设施方面的措施，就能为航空运输业的可持续发展提供长期解决办法。
“正� 为这� �，市场化机制仅仅是一个填补缺口的临时措施，等到新技术和可持续发展的生物燃料完全实现之时，便可以停 止。即便如此，为了在2020年实现碳中和增长（CNG2020）所需要的市场化机制的费用，仍将以数十亿美元计算。所以全行业将针对各种方案开展理智的 讨论，”他说。
“这就需要各方都作出让步。我充分相信，我们的董事会和我一� �，在各航空公司之间达成一致同意的妥协方案，换言之就是采取统一协调的立场，就会有最好的机会在市场化机制方面建立公平的办法。这此进程中，今后五个月将起到关键作用。”
中航协语气强硬重申对欧盟ETS立场
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| 中国航空运输协会秘书长魏振中说：中国在任何情况下都决不会接受欧盟的碳排放交易计划。 |
中国航空运输协会（CATA，简称中航协）秘书长魏振中在《让天空更蓝》峰会上发言时说，中国在任何情况下都决不会接受欧盟的碳排放交易计划（ETS）。
魏先生虽然对欧盟宣布的让碳排放交易计划“停表”的决定表示欢迎，但是他说中国不会从原先反对这项计划的立场后退。这就是说，一旦钟表重新启动，中国也不会承认这项碳排放交易计划。
“我国航空运输企业将继续严� �按照中国民航局关于禁止中国航空企业参� 欧盟ETS的指令要求，”他在会议上发言时说。
“（他们）不参与欧盟ETS，不向欧方报送数据和缴纳任何排放配额。我们反对欧盟单边行动的立场没有改变,我们欢迎“停表”提议，但不接受任何附� 条件。”
他的强硬言辞，不仅反� 了中国主要航空公司的观点，同时也表达了中国政府的立场。
中国民航总局领导人着重指出，近年来，中国已经作出承诺，努力应对气候变化问题，并推出一系列多方面措施。
魏先生说中国民航局也建立健全了节能减排工作领导组织，其目� �是到2020年使中国民航单位吨公里能耗和单位吨公里二氧化碳排放均比2005年下降22%。
他说已经取得了显著成效。2012年，通过优化空域、排� �保畅、航路截弯取直等措施，中国民航全年累计缩短飞行距离1400万公里，减少二氧化碳排放24万吨，节省燃油成本5.4亿元（折合8630万美元）。
魏先生还说，中国航空业界历来主� ，应对国际航空减排问题，应坚持在联合国气候变化框架公约和国际民航组织等多边框架。
“我们反对任何单边行为，反对将单边措施与多边进程挂钩、给多边进程预设条件的做法。只有在制定政策时坚持协商一致，才能大大降低日后实施阻力和成本，进而切实提升国际航空减排效率。”
“我们希望欧盟能够正确看待其他国家反对其单边将航空纳入欧盟ETS的立场和关切，彻底停止该法案的实施，回到多边� 道与各国一道共同解决好国际航空排放问题。”
